Tenderska krađa i dalje nije krivično djelo, milijarde odlaze u nepovrat

Zakon o izmjenama i dopunama Zakona o javnim nabavkama Bosne i Hercegovine je, nakon što je proveo malo više od četiri godine u proceduri, usvojen krajem augusta 2022. godine, a početak njegove primjene (osim izmjena ugovora koje su primjenjive od 8. septembra) kreće od danas.

Osnovni problem sa ZIDZJN je što je donesen prekasno i što je podrazumijevao određene institucionalne reforme i kadrovske pretpostavke koje se nisu desile. ZIDZJN je bio zamišljen kao korekcija ZJN 2014. dok se 2020. moralo okončati sa izradom novog ZJN koji je u potpunosti usklađen sa EU direktivama iz 2014. godine (što su Makedonija, Srbija, Crna Gora i Albanija uradile krajem 2019.), a što se nije desilo zbog nedostatka istinske političke volje, iako je radna grupa, koju je formiralo Vijeće ministara BiH, u definisanom roku pripremila nacrt ZIDZJN krajem jula 2018. godine. Na taj način su se potrošili vrijeme i energija koji su morali biti iskorišteni za izradu i usvajanje potpuno novog ZJN 2020. godine. Bosna i Hercegovina je tako ostala jedina zemlja u regionu koja svoje zakonodavstvo nije uskladila sa EU direktivama, piše analizira Đenan Salčin za Žurnal.

U samoj proceduri usvajanja određeni članovi su izbačeni (inspektorat za javne nabavke pri AJN i krivično djelo za zloupotrebe u javnim nabavkama, što su bile antikorupcijske mjere), određeni članovi su suštinski modifikovani (isključenje ponuđača ili odgoda primjene člana 4a i 4b koji se odnose na moguću regionalnu saradnju), a određeni članovi su ubačeni u amandmanskoj proceduri (izmjene ugovora, promjena vrijednosnog razreda za direktni sporazum).

Mi smo zemlja u tranziciji sa visokom stopom korupcije i zloupotrebe javnih sredstava. Procjene su da se godišnje kroz javne nabavke na razne načine izvuče korist u visini i do jedne milijarde KM. Prednjači favorizovanje kroz tehničke specifikacije, nabavke za podobne kompanije, gdje se pogoduje istim kroz tehničke specifikacije pa se može javiti samo jedan ponuđač. Tako i ponuđena cijena često bude iznad realne tržišne cijene, ali se ugovor ipak zaključi. Jedina adekvatna mjera u trenutnoj situaciji jeste uvođenje inspektorata, a kada se uzme u obzir trenutno stanje našeg društva. U fazi pripreme izmjena i dopuna zakona urađena je i fisklana procjena gdje je proicirano da bi se angažmanom inspektora godišnje u budžet slilo preko 1,5 milona KM kroz kazne i prekršaje, a sam trošak inspektorata na bazi godine ne bi prelazio 750.000. Ipak je Vijeće ministara smatralo da su to nerealne projekcije i da u budžetu institucija nema sredstava za formiranje inspektorata. Ko hoće nađe način, ko neće nađe razlog.

PREDNOSTI I NEDOSTACI

Direktna i opipljiva poboljšanja koja je ZIDZJN donio odnose se na obavezu potpune transparentnosti (objava kompletnih planova nabavki kao i informacija o realizaciji ugovora na Portalu javnih nabavki), obaveza prethodnog ispitivanja tržišta, profesionalizacija javnih nabavki kroz uvođenje službenika za javne nabavke, adresiranje sve više rasprostranjene koluzije u javnim nabavkama kroz član 52. stav (12) koji propisuje nadležnost Konkurencijskog vijeća, i uvođenje pretpostavki za dalji razvoj elektronskih javnih nabavki što standardizuje i pojeftinjuje procedure, te smanjuje mogućnost korupcije zbog transparentnosti procesa.

Antikorupcijske mjere su, osim sukoba interesa, uglavnom izostale: inspektorat za javne nabavke pri AJN je odbačen u proceduri od Vijeća ministara, a inicijativa za izmjenu i dopunu krivičnog zakona BiH nije upućena Ministarstvu pravde BiH istovremeno sa slanjem ZIDZJN VM na usvajanje, što je moralo biti učinjeno.

Sam koncept prekršaja u javnim nabavkama pogrešan je, jer su mnoga protivpravna ponašanja, umjesto kao krivično djelo, definisana kao prekršaj, a to je dvostruka šteta, jer onaj ko je odgovarao za prekršaj biva više nego simbolično kažnjen, pa ne može odgovarati za krivično djelo, iako je suštinski riječ o krivičnom djelu; i na procesuiranje prekršaja se uzaludno troše kadrovski i vremenski resursi koji bi efikasnije mogli biti uporebljeni na važnije stvari. Takvim konceptom prekršaja korupcija se ne sprječava već ohrabruje, i paradoksalno sistem radi za korupciju procesuirajući prekršaje, umjesto protiv nje. Ovo je potrebno hitno mijenjati drugačije postavljajući krivično djelo (izmjene KZ BiH i FBiH, dok u RS i Brčko Distriktu krivično djelo za zloupotrebe u javnim nabavkama već postoji), a prekršaje zadržati za društveno manje štetna kršenja ZJN. Sama legislativna izmjena naravno nije dovoljna, i neophodno je izvršiti uvezivanje svih institucija sistema u jedinstvenu cjelinu koja u kontinuitetu sarađuje i nadopunjava se; takva saradnja nikada nije uspostavljena i osim ponekog protokolarnog sastanka, katkad se čak stvara rivalitet između institucija što potpuno paralizuje efikasnu reakciju sistema na zloupotrebe u javnim nabavkama.

Ne postoji istinska volja od strane tužilaštava (čast rijetkim izuzecima) da se uhvate u koštac sa koruptivnim aktivnostima u javnima nabavkama. Iako imaju dovoljno resursa kao i pomoć AJN-a uvijek se iznalazio neki formalni razlog da se nešto ne uradi ili kaže kako je teško dokazati. Pa naravno da nije lako, ali zbog toga i postoje tužilaštva i svi resursi na raspolaganju. Lično smatram da se uz ozbiljan pristup može dosta toga uraditi i da uopšte nije problem dokazati umišljaj ili zloupotrebu položaja, jer se trenutno u javnim nabavkama ništa i ne krije tj ne pokušava sakriti.

Po pitanju podizanja vrijednosnog praga direktnih sporazuma sa 6.000 KM na 10.000 KM, ova izmjena ne donosi nikakvu prednost već stvara pravnu nesigurnost, jer nije decidno propisano da je prag 10.000 KM već je i dalje 6.000 KM, a ako ipak bude potrebe može biti 10.000 KM. Odavno postoji intencija da se ovaj prag podigne, ali na ovaj način je to urađeno, a da se opet može odbaciti eventualna kritika da se prag podizao.

Što se sveprisutne i rastuće koluzije tiče, vrlo važna je dopuna člana 52. stavom (12) koja propisuje nadležnost Konkurencijskog vijeća da adresira ova pitanja, ali je zaista neophodno stvoriti kadrovske, tehničke i stručne pretpostavke da ovaj organ takve zloupotrebe otkriva i sankcioniše. Koluzija je mnogo jeftiniji način zloupotrebe u javnim nabavkama i mnogo teže ju je otkriti. U nekim zemljama regiona, ovakve pretpostavke su stvarane putem programa saradnje sa zemljama EU koje su efikasne u borbi protiv koluzije, pa je to neophodno i u BiH učiniti.

Prijave za zloupotrebu položaja u vezi sa kršenjem ZJN moguće je očekivati samo u slučaju promjene političke klime koja ohrabruje ovakvo prijavljivanje i naravno proaktivnijeg pristupa pravosudnih organa, u prvom redu tužilaštava.

DOLAZI PREKASNO

Zakon o izmjenama i dopunama Zakona o javnim nabavkama DZJN dolazi prekasno, ali ipak donosi određena poboljšanja kao što su transparentnost, profesionalizacija javnih nabavki, i dalji razvoj e-nabavki, ali ključno pitanje za eventualno poboljšanje sistema je kako će se ljudski faktor u institucijama sistema ponašati u bliskoj budućnosti: Hoće li biti reformski orijentisan ili će sabotirati bilo kakve suštinske promjene, da li će služiti interesima građana i jačanju institucija ili će biti otuđeni izvor birokratske moći koji je sam sebi svrha?

Potrebno je istaći da u svim zemljama na svijetu postoji korupcija, pa tako i korupcija u javnim nabavkama. Ali, postoji država i sistem koji se istinski bori protiv toga. Iako nije baš svijetli primjer, možemo pa skoro svake sedmice vidjeti da se u susjednoj Hrvatskoj, u akcijama USKOK-a, a sada i kroz ured EU tužitelja, u većini slučajeva zbog zloupotrebe slučajeva hapse aktualni ministri, direktori i načelnici jedinica lokalne uprave.

Apsolutno neophodno je izvršiti popunjavanje ključnih institucija mladim, obrazovanim i visoko motivisanim kadrom kako bi se napravila protuteža eventualnoj birokratiji, a kakvih na tržištu ima. Ovo bi bio prvi korak, a sve ostalo će zavisiti od postojanja stvarne političke volje da se sistem reformiše.