Reforma sektora pravde u BiH u vrhu prioriteta evropskog integracijskog procesa

Uspostavljanje i izgradnja nezavisnog pravosuđa reformski je proces, koji je počeo prije svih drugih u Bosni i Hercegovini. Evropski standardi u oblasti nezavisnosti i efikasnosti pravosuđa zahtijevali su značajnu reformu pravosudnog sistema, koja je u velikoj mjeri realizirana od sredine devedesetih do danas.

Ocjena je to sadržana u jednoj od publikacija Visokog sudskog i tužiteljskog vijeća BiH (VSTVBiH), koja predstavlja polazište i okvir za ‘pregled’ ključnih koraka u reformi sektora pravde, sačinjen povodom jubilarne 25. godišnjice sticanja nezavisnosti Bosne i Hercegovine, te valoriziranja postignuća naše zemlje, ostvarenih u ovoj oblasti tokom proteklih četvrt stoljeća.

Prema mišljenju nezavisnih analitičara i ‘struke’, reforma pravosuđa u BiH u samom je vrhu prioriteta kada se radi o bh. evropskom integracijskom procesu, uključujući usvajanje standarda vladavine prava, odnosno evropske pravne stečevine uopće.

Hronološki posmatrano, pravosudna reforma odvijala se u više faza, uključujući procjenu strateških pravaca razvoja sistema i institucionalnu izgradnju te kreiranje odgovarajućeg zakonodavnog okvira, a sve je realizirano uz izdašnu finansijsku i tehničku potporu međunarodne zajednice, što dodatno potvrđuje tezu o značaju ove reforme za budućnost i prosperitet BiH.

Naime, rat u BiH (1992.-1995.) rezultirao je velikim brojem predmeta ratnih zločina, što se na specifičan način reflektiralo na prioritete u sklopu pravosudne reforme.

Ratna dešavanja, razrušenost privrede i društveno-politička tranzicija generirali su i velik broj specifičnih predmeta poput – povrata imovine, radnih sporova, stečaja, naknada ratne štete i sličnih predmeta, koji su predstavljali dodatni izazov.

Postratno razdoblje karakterizira, između ostalog, i djelovanje Doma za ljudska prava za BiH, nakon čijeg je ‘gašenja’ ustanovljena Komisija za ljudska prava pri Ustavnom sudu BiH.

Organizacija pravosuđa u BiH bila je izrazito složena i može se reći da je pravosudni sistem bio podijeljen u četiri odvojena sistema (državni, entitetski, Brčko Distrikt BiH). Osim toga, u okviru pojedinih kantona u Federaciji BiH djelovale su paralelne, odvojene pravosudne strukture.

Podsjetimo, u članu I Ustava BiH, koji je dogovoren u okviru Dejtonskog mirovnog sporazuma, BiH je definirana kao ‘demokratska država, zasnovana na vladavini prava’, dok se Evropska konvencija za zaštitu ljudskih prava i osnovnih sloboda direktno primjenjuje u BiH.

Radi jasnog ‘dijagnosticiranja’ problema u pravosuđu, krajem 1998. godine Vijeće sigurnosti Ujedinjenih nacija (UN) uspostavilo je Program procjene sudskog sistema (JSAP) u okviru Misije UN-a u BiH sa zadatkom da prati i vrši procjenu sudskog sistema u BiH, u sklopu cjelokupnog programa pravosudne reforme.

Procjena je vršena s tri aspekta i to tehničkog, koji se odnosio na zakone i druge propise i standarde, institucionalnog, koji se tiče fizičkih i ljudskih resursa i organizacije, te političkog, koji se odnosi na politički okvir i faktore koji su određivali rad pravosudnog sistema i nivo nezavisnosti.

Prema hronologiji dešavanja, a u skladu s utvrđenim prioritetima, Vijeće za implementaciju mira u BiH (PIC) i visoki predstavnik za BiH inicirali su formiranje Nezavisne pravosudne komisije, koja je uspostavljena u martu 2001. godine, sa zadatkom da vodi i koordinira nastavak reforme pravosuđa u BiH.

U toku funkcioniranja Nezavisne pravosudne komisije, 2002. godine uspostavljena su tri visoka sudska i tužilačka vijeća i to na nivoima FBiH, RS-a i BiH s nadležnostima za imenovanje i disciplinsku odgovornost sudija i tužilaca.

Tokom 2003. u bh. entitetima su osnovani centri za edukaciju sudija i tužilaca. U tom periodu ustanovljeni su i Sud Bosne i Hercegovine i Tužilaštvo Bosne i Hercegovine.

Istovremeno, izvršena je i reorganizacija mreže sudova i tužilaštava, pripremljeni nacrti zakona o sudovima u entitetima kao i strateški prijedlog informatizacije pravosuđa te su osigurana potrebna donatorska sredstva.

Završna faza u radu Nezavisne pravosudne komisije bila je usmjerena na uspostavljanje VSTV-a BiH i njenu tranziciju u Sekretarijat VSTV-a BiH.

Nezavisna pravosudna komisija je prestala s radom krajem marta 2004., kada su prestala da postoje i ranije uspostavljena visoka sudska i tužilačka vijeća. Funkciju tih institucija je preuzeo VSTVBiH.

Prilikom procjene sudskog sistema utvrđeno je da procesni zakoni i način na koji se tumače i primjenjuju predstavljaju prepreku efikasnijim sudskim postupcima.

Također, a u kontekstu pristupanja BiH u članstvo Vijeća Evrope, preuzeta je obaveza donošenja i primjene novog krivičnog zakonodavstva u skladu sa standardima Vijeća Evrope. Stoga je reforma zakonodavstva imala posebno mjesto u okviru sveukupne reforme.

U januaru 2003. visoki predstavnik za BiH je donio ‘paket zakona za borbu protiv kriminala’, uključujući i Krivični zakon BiH i Zakon o krivičnom postupku BiH.

U toku 2003. krivično zakonodavstvo u entitetima i Brčko Distriktu BiH je usklađeno s propisima, usvojenim na državnom nivou.

Zakonodavna reforma u oblasti krivičnog prava imala je za cilj osiguravanje uvjeta za efikasniju borbu protiv korupcije i organizovanog kriminala, uvođenje novih metoda u borbi protiv najsloženijih oblika kriminala, ubrzanje krivičnog postupka i zaštitu ljudskih prava i sloboda, kroz usklađivanje s međunarodnim standardima.

U toku najintenzivnijeg perioda donošenja zakona, od 2001. do 2004., uvedeni su zakoni – zakoni o parničnom postupku, zakoni o krivičnom postupku, krivični zakoni, zakoni o izvršnom postupku, zakoni o upravnom postupku, zakoni o sudovima, zakoni o advokatskim komorama…

Sud BiH je osnovan 2002., a njegove nadležnosti su propisane Zakonom o Sudu BiH i odnose se na krivičnu, upravnu i apelacionu nadležnost. U sklopu ovog suda od 2005. djeluje Odjel I za ratne zločine.

Tužilaštvo BiH je osnovano 2003. kao institucija s posebnom nadležnošću za postupanje u Sudu BiH.

Reorganizacija sudova u oba entiteta provođena je postepeno, ukidanjem, odnosno spajanjem općinskih i osnovnih sudova. Ovaj proces bio je baziran na objektivnim kriterijima, kao što su broj stanovnika, broj primljenih predmeta, geografska udaljenost između sudova i drugi kriteriji.

Procesom spajanja, kojim je bio obuhvaćen 41 općinski sud u FBiH, formirano je 16 novih sudova, a 12 općinskih sudova nastavilo je funkcionirati u istom kapacitetu.

Tako je reorganizacijom u FBiH broj općinskih sudova smanjen s 53 na 28.

U RS-u šest novih osnovnih sudova formirano je spajanjem 12 ranije uspostavljenih sudova, dok 13 sudova nije bilo obuhvaćeno spajanjem. Nakon reorganizacije broj osnovnih sudova u RS-u iznosio je 19, za razliku od ranije postojećih 25 sudova.

Broj općinskih, odnosno osnovnih sudova u oba entiteta smanjen je sa 78 na 47, dok organizacija kantonalnih, odnosno okružnih sudova u entitetima nije mijenjana

Broj sudija prije reorganizacije iznosio je 868 i u ovom je procesu reduciran na 629 sudija osnovnih i općinskih i okružnih i kantonalnih sudova. Spajanjem sudova i smanjenjem broja sudija neminovno je došlo i do smanjenja broja administrativno-tehničkog osoblja u sudovima.

Osim reorganizacije mreže sudova izvršena je i reorganizacija tužilačke organizacije ukidanjem općinskih i osnovnih tužilaštava. Obim ove reforme najbolje ilustrira činjenica da je broj tužilaštava u BiH sa 103 smanjen na 19.

Naime, organizacija tužilačkog sistema u kojem su postojala okružna/kantonalna i osnovna/općinska tužilaštva bila je finansijski teško održiva.

Istovremeno, osnivanju VSTV-a BiH kao garanta nezavisnosti pravosuđa u BiH, prethodio je niz reformskih koraka.

Od 1992. do 1995. godine Bosna i Hercegovina bila je poprište oružanih sukoba u kojima su učinjena teška, sistematska i masovna kršenja međunarodnog humanitarnog prava. Sprečavanje nekažnjivosti ratnih zločina i suočavanje s ratnim događajima označeno je kao jedan od osnovnih preduvjeta za postepeno pomirenje i napredak BiH.

Stoga je poduzet cijeli niz aktivnosti na rješavanju značajnih pitanja iz ove oblasti.

Reformom krivičnog zakonodavstva iz 2003. definirana je nadležnost za procesuiranje predmeta ratnih zločina u pravosudnim institucijama u BiH.

Tako su sudovi i tužilaštva u entitetima i Brčko Distriktu BiH nadležni za procesuiranje predmeta ratnih zločina koje su zaprimili u rad prije 1.3.2003. godine, odnosno prije stupanja na snagu novih krivičnih zakona, dok su Sud BiH i Tužilaštvo BiH nadležni za procesuiranje predmeta ratnih zločina koji su zaprimljeni u rad nakon stupanja na snagu novih krivičnih zakona 2003.

U decembru 2008. usvojena je Državna strategija za rad na predmetima ratnih zločina. Radi praćenja efikasnosti i kvaliteta provođenja mjera iz Strategije i procjene ostvarenih rezultata, Vijeće ministara BiH formiralo je Nadzorno tijelo za praćenje provođenja Državne strategije za rad na predmetima ratnih zločina.

Nadalje, Strukturirani dijalog o pravosuđu, pokrenut 2011. između Evropske komisije i BiH, rezultat je opredijeljenosti Evropske komisije da unaprijedi strukturirane odnose sa zemljama potencijalnim kandidatima za članstvo u EU i prije stupanja na snagu Sporazuma o stabilizaciji i pridruživanju (SSP).

Ovaj je dijalog u međuvremenu postao platforma za razgovore o svim reformama neophodnim za ostvarenje napretka u području usaglašavanja pravosuđa BiH s pravnom stečevinom i odgovarajućim standardima EU, te predstavlja priliku da se usaglašenim djelovanjem na ispunjavanju prioriteta osigura napredak u sektoru koji je zasigurno, kako je to i ranije apostrofirano, jedan od najvećih izazova na putu ka članstvu u EU.

U okviru tog mehanizma, utvrđene su odgovarajuće preporuke i poduzete značajane i konkretne aktivnosti na izradi Nacrta zakona o sudovima u BiH, Nacrta zakona o VSTV-u BiH, Nacrta Zakona o suzbijanju korupcije i organizovanog kriminala u FBiH i potpunog usklađivanja Zakona o sudovima RS s preporukama VSTV-a BiH.

U nastavku pravosudne reforme, a radi stvaranja pretpostavki za što efikasniji rad ovog segmenta konsultirana je i ‘Venecijanska komisija’ koja u Mišljenju o pravnoj sigurnosti i nezavisnosti pravosuđa u BiH navodi „da je pravni sudski sistem u BiH najsloženiji i najdecentralizovaniji federalni sistem među današnjim evropskim zemljama, da se pravni poredak na nivou države, entiteta i Brčko Distrikta BiH u mnogim oblastima materijalnog i procesnog prava razlikuje, da se čak i istovjetne zakonske odredbe različito tumače i primjenjuju…“

Nadalje, konstatira da, zapravo, ‘postoje četiri autonomna sudska sistema’, te da nedostaje dosljednost, a da saradnja sudskih i drugih nadležnih organa nije institucionalizirana, te da ne postoji vrhovno sudsko tijelo koje bi garantovalo jednoobraznost ili usklađenost pravnog poretka i da u oblasti finansiranja ne postoje jedinstvena pravila, a istaknuto je i pitanje velikog broja neriješenih predmeta.

U Mišljenju Venecijanske komisije se stoga preporučuje nastavak reforme pravosuđa radi objedinjavanja sistema i smanjenja decentralizacije u najvećoj mogućoj mjeri.

U procesu daljnje reforme pravosuđa, koju treba posmatrati i u kontekstu Strukturiranog dijaloga o pravosuđu, VSTV BiH ima aktivnu ulogu, ali odgovornost za uspostavljanje potpuno funkcionalnog i efikasnog pravosuđa snose svi nadležni organi, uključujući i zakonodavnu i izvršnu vlast.

Izgradnja nezavisnog, profesionalnog i nepristrasnog pravosuđa, uz daljnje institucionalno i kadrovsko jačanje, te jačanje povjerenja u rad pravosudnih institucija, kao i njihovog integriteta i nadalje predstavljaju ‘nulti prioritet’, prema kojem se ravnaju sve projekcije reforme sektora pravde u BiH.