Kroz Aneks II mjesečno potroše stotine miliona maraka daleko od očiju javnosti

Kroz Aneks II u Zakonu o javnim nabavkama BiH samo u jednom mjesecu prošle godine tražene su usluge vrijedne više od 428 miliona KM, a najviše novca se troši na zdravstvo. Ostatak je iskorišten za nabavku ugostiteljskih i administrativnih usluga te organizaciju seminara, koncerata ili za razne medijske produkcije, a praksa je pokazala da se ti milioni u najboljem slučaju troše uz slab nadzor nadležnih.

Brojke iz tog mjeseca su samo primjer ili bolje reći slika situacije u kojoj cirkulišu veliki iznosi javnih sredstva, uglavnom bez jasnih objašnjenja o tome koliko tog novca je potrošeno i u čijim rukama su ti iznosi završili.

Javne nabavke u BiH prate hronični problemi sa zakonitošću i transparentnosti, a u kojim razmjerima su oni prisutni kod Aneksa II, tek će biti vidljivo u narednom periodu, piše Capital.ba.

Naime, Zakon o javnim nabavkama je do 2023. godine omogućavao da se ovaj vid nabavke objavi samo na internet stranici ugovornog organa što znači da su brojne nabavke i desetine miliona maraka trošeni daleko od očiju javnosti.

Od prošle godine one moraju biti evidentirane na jednom mjestu, portalu javnih nabavki, što znači da će nadležne institucije, ali i javnost imati mogućnost da saznaju koliko se tačno novca i na koji način potroši kroz netransparentni Aneks II.

Iz za sada dostupnih podataka je vidljivo da pojedinačni iznosi variraju od nekoliko stotina ili hiljada maraka, pa do nekoliko desetina miliona KM, u zavisnosti od tražene usluge.

Upućeni u ovu problematiku poručuju da je važeća regulativa otvorila prostor za netransparentno trošenje novca te zloupotrebe koje su za sada u najvećem broju slučajeva ostale neprimijećene i nesankcionisane.

Veliki iznosi idu na zdravstvene usluge

O kojim sumama se radi najbolje pokazuje vrijednost objavljenih postupaka zavoda zdravstvenih osiguranja iz FBiH, tačnije pokazuje da Aneks II obilato koriste za obezbijeđivanje zdravstvenih usluga.

Kroz Aneks II ZJN u decembru prošle godine objavljeni su javni pozivi vrijedni oko 428 miliona KM. Skoro cjelokupna suma, oko 418 miliona KM je otišla na zdravstvene usluge. Oko 193 miliona KM iz Zavoda zdravstvenog osiguranja Zeničko – Dobojskog kantona, a oko 224 miliona KM iz Zavoda zdravstvenog osiguranja Tuzlanskog kantona. Uglavnom je u pitanju bila nabavka raznih usluga od primarnog do tercijarnog nivoa zdravstvene zaštite za 2024. godinu.

Sličnih primjera ima i u drugim mjescima 2023. godine.

Na primjer, u aprilu iste godine kroz Aneks II su objavljeni pozivi u ukupnoj vrijednosti od 230 miliona KM. I ovaj put su primat imale zdravstvene usluge sa oko 223 miliona KM. Tačnije, Zavod zdravstvenog osiguranja Zeničko – Dobojskog kantona sa 132 miliona KM koji su potrošeni uglavnom za usluge zdravstvene zaštite od primarnog nivoa zdravstvene zaštite do tercijarnog za 2023. godinu. Uključen je i Zavod zdravstvenog osiguranja i reosiguranja FBiH koji je za finansiranje određenih zdravstvenih usluga u prošloj godini predvidio 91.135.000 KM.

U junu su objavljene nabavke vrijedne 8.181.787 KM od čega je na zdravstvene usluge otišlo oko 2,4 miliona KM (Zavod zdravstvenog osiguranja kantona Sarajevo 1.755.000 KM, a Zavod iz Tuzlanskog kantona 660.000 KM).

Upućeni objašnjavaju da se netransparentnost trošenja javnog novca ogleda u tome što nije poznato u čije ruke je tačno otišao novac iz Aneksa II.

Naime, za realizaciju Aneksa II, tačnije trošenje naznačene sume, dovoljno je da se objavi javni poziv. Nije potrebno da se potpiše ugovor sa dobavljačem već se usluga može nabaviti od više pravnih lica, a trošenje novca se može pravdati kroz izdate račune.

Redakcija portala CAPITAL je kontaktirala pojedine Zavode kako bi provjerili zašto koriste baš ovu proceduru za ugovaranje medicinskih usluga. Do objave ovog teksta odgovor je stigao samo iz Zavoda zdravstvenog osiguranja Tuzlanskog kantona.

Naveli su da se ugovaranje usluga zdravstvene zaštite sprovodi po osnovu odredaba Zakona o javnim nabavkama BiH.

Takođe su naveli da je Zakonom o zdravstvenom osiguranju propisano da osnove, kriterije i mjerila za zaključivanje ugovora utvrđuje Vlada kantona na prijedlog kantonalnog ministra zdravstva.

„U skladu sa tim, Vlada Tuzlanskog kantona svake godine za narednu godinu donosi odluku na osnovu koje se sprovodi postupak ugovaranja zdravstvene zaštite. Ugovaranje zdravstvene zaštite po osnovu odredaba Zakona o javnim nabavkama, Zavod je počeo sprovoditi neposredno nakon njegovog donošenja, odnosno na osnovu tumačenja da zdravstvena zaštita nije izuzeta od postupka javne nabavke“, naveli su u pismenom odgovoru za CAPITAL uz napomenu da oni ove nabavke u skladu sa ZJN uvrštavaju u svoje planove javnih nabavki.

Zloupotrebe uglavnom ostaju neprimijećene i nesankcionisane

Osim toga, upućeni tvrde da pojedini ugovorni organi zloupotrebljavaju ovu vrstu postupka tako što sprovode nabavke usluga koje nisu izdvojene Aneksom II.

Kao primjer ovakvog postupanja navode nabavku usluge agencija za fizičku zaštitu, koju sprovodi javna ustanova “Kulturno-sportski centar” iz Vogošće.

Nabavka je objavljena 12. januara ove godine u vrijednosti od 6.000 KM bez PDV-a, a rok trajanja ugovora odnosno korištenja usluge je 12 mjeseci.

Skoro identičnu nabavku je ova ustanova objavila i u toku 2023. godine. Za sedam mjeseci je ugovorom bilo predviđeno 6.000 KM bez PDV-a.

Drugi primjer zloupotrebe Aneksa II je nabavka usluga pranja službenih vozila Fonda za penzijsko i invalidsko osiguranje RS. Početkom ove godine su objavili nabavku kroz Aneks II za ovu uslugu u vrijednosti od 5.980 bez PDV.

Dodaju da tu nije kraj jer pojedini ugovorni organi sličan ili isti predmet nabavke u kratkom roku objave više puta.

Tako je Grad Banjaluka nabavku za pružanje usluge smještaja i ishrane za učesnike konferencije „Jačanje otpornosti zajednice na zemljotres“ objavio dva puta prošle godine. Vrijednost ove dvije nabavke je 45.000 KM bez PDV-a.

„To otvara brojna pitanja. Zašto je bilo potrebno da se dva puta objavljuje? U koje svrhe je potrošeno toliko novca? Koliko je bilo ljudi na toj konferenciji, ako je bilo potrebno oko 50.000 KM za smještaj tih ljudi?“, objasnili su sagovornici CAPITAL-a.

Krоz Aneks II godišnje prođu stotine miliona maraka

Radi se samo o pojedinačnim primjerima koji ukazuju na to da su zloupotrebe moguće i da su se one bar za sada izgubile u moru ovih nabavki, čiju realizaciju je pratio slab ili nikakav uvid.

To je pogotovo alarmantno kada se uzme u obzir da ugovorni organi (ustanove, institucije, javna preduzeća na svim nivoima vlasti te lokalne zajednice) imaju na raspolaganju milionske budžete koje troše i kroz ovaj vid javnih nabavki.

Da nadležni, a ni javnost nemaju jasan uvid u trošenje novca putem Aneksa II pokazuju i zvanične informacije.

Statistika Agencije za javne nabavke BiH (AJN) pokazuje da je u 2022. godini, ukupna vrijednost dodijeljenih ugovora prema Aneksu II Dio B iznosila 367.050 KM bez PDV-a. Taj novac je podijeljen putem 25.017 ugovora.

U 2021. godini ukupna vrijednost dodijeljenih ugovora iz Aneksa II Dio B je iznosila 225.507 KM bez PDV-a, a zaključeno je 21.032 ugovora.

„U 2022. godini je je provedeno 14 praćenja usluga iz Aneksa lI, a u 2021. godini su provedena dva praćenja ove vrste postupka“, naveli su u ovoj Agenciji, ali nisu obrazložili kakvi su bili rezultati monitoringa.

Međutim, iznosi i ugovori iz 2021. i 2022. godine nisu pravi pokazatelji situacije, jer se radi o postupcima koje je Agencija registrovala na osnovu dobre volje ugovornih organa, s obzirom na to da prije 2023. godine nije postojala zakonska obaveza objave ovih nabavki na portalu javnih nabavki.

Takođe, došlo je do drugih zakonskih izmjena kojim je Aneks II Dio B prestao da postoji kao takav.

Iz njega su izdvojene pravne i finansijske usluge koji su regulisane kroz član 10 ZJN, koji definiše izuzeća o javnim nabavkama. Tako da je ostao Aneks II sa širokom lepezom usluga i roba koje se mogu nabaviti.

Ta oblast je regulisana Pravilnikom o postupku dodjele ugovora iz Aneksa II, čija primjena je počela početkom 2023. godine, a po kojem se nabavke iz Aneksa II objavljuju na portalu javnih nabavki, a ne na stranicama ugovornih tijela.

„Tako će biti lakše pratiti ovu vrstu nabavki putem monitoringa“, poručili su iz ove Agencije za CAPITAL.

Te informacije iz AJN sugerišu da bi 2023. godina trebala pružiti jasniju sliku kada je u pitanju ova oblast, ali za sada nema zvanične statistike koliko novca je potrošeno putem Aneksa II.

Naime, u AJN su za CAPITAL rekli da će podaci o nabavkama iz Aneksa II za 2023. godinu biti obrađeni u narednom periodu i da zbog toga nisu u mogućnosti da dostave službene podatke.

U nedostatku zvanične statistike moguće je jedino pogledati objave na internet stranici portala javnih nabavki i vidjeti koji iznos javnog novca se nalazi u opticaju, a samo jedno je sigurno, a to je da suma sigurno nije mala.

U 2023. godini objavljeno je 2.330 nabavki koji se odnose na Aneks II, ali nije moguće vidjeti koja je njihova ukupna vrijednost, već samo pojedinačni iznosi svake nabavke koji se moraju ručno sabirati kako bi došli do tog podatka.

Kako bi pokazali koliko javnog novca cirkuliše kroz ovu vrstu nabavke, a samim tim i razmjere problema mi smo sabrali vrijednost objavljenih nabavki za četiri mjeseca prošle godine.

Tako je, na primjer, u aprilu objavljeno 250 nabavki u vrijednosti 230.303.625 KM (od te sume je oko 223 miliona otišlo na zdravstvene usluge gore pomenutog Zavoda ZDK).

U junu je objavljeno 107 postupaka u vrijednosti od 8.181.787 KM (od toga je na zdravstvene usluge otišlo oko 2,4 miliona KM), u septembru je objavljeno 114 ovih nabavki u vrijednosti od 3.633.570 KM (nije bilo izdvajanja federalnih zavoda ali objavljene su pojedinačne nabavke za zdravstvene usluge, javnih preduzeća ili ustanova za periodične preglede radnika ili slično u iznosima od po nekoliko desetina hiljada maraka).

U zadnjem mjesecu 2023. godine objavljeno je 190 postupaka čija vrijednost je iznosila čak 428.911.812 KM, od te sume na zdravstvene usluge gore pomenutih Zavoda zdravstvenog osiguranja otišlo je ukupno 418.003.432 KM.

Regulativa ne pomaže

Upravo ovi iznosi predstavljaju potencijalni mamac za razne zloupotrebe, a tome na ruku idu i trenutna zakonska rješenja koja regulišu ovu oblast. Naime za Aneks II nije ograničen iznos, a ugovorni organ kroz jednu objavu može nabavljati usluge od više dobavljača u periodu za koji je objavljena nabavka.

Period korištenja usluge ne može biti duži od tri godine računajući od dana objave obavještenja o nabavci ili dok se ne potroše raspoloživa sredstva.

Dodatni problem je što u ovom slučaju nije obavezno zaključenje ugovora, te se račun za pruženu uslugu može smatrati ugovorom, što javne institucije obilato koriste. Postavlja se pitanje kako se regulatori protiv toga bore. Zvanične informacije nisu ohrabrujuće.

Iz AJN poručuju da je u 2022. godini svega pet zaposlenih pregledalo oko 25.000 različitih izvora praćenja, ali nisu odgovorili kakva je situacija po ovom pitanju bila lani. Pošto je identičan broj zaposlenih radio na praćenju javnih nabavki i u 2021. godini, malo je vjerovatno da se nešto promijenilo.

Kada je u pitanju monitoring u AJN su naveli da su izvršili praćenje postupaka iz Aneksa II kod nabavke usluga zaštite i osiguranja, pravnih usluga i objave godišnjeg izvještaja o dodijeljenim ugovorima za usluge iz Aneksa II.

„U jednom slučaju ugovorno tijelo je i prekršajno kažnjeno za nepravilnosti pri provođenju ove vrste postupka“, kazali su u Agenciji.

Procesuiranje zloupotreba treba biti prioritet nadležnih

Upravo procesuiranje odgovornih za zloupotrebe treba biti prioritet nadležnih, poručuju oni koji se bave javnim nabavkama.

„To će dovesti do porasta integriteta i odgovornosti učesnika u postupcima javnih nabavki i samim tim ni ova vrsta postupaka neće biti problematična“, kazao je urednik portala Pratimo tendere Slobodan Golubović.

Objašnjava da se preko 400 različitih društvenih i drugih usluga mogu podvesti pod ovu vrstu nabavki, počevši od raznih zdravstvenih usluga, preko različitih administrativnih usluga i obrazovnih seminara, pa sve do produkcijskih, televizijskih i drugih usluga.

Iako još nema konkretnih zvaničnih podataka, Golubović kaže da je primjetno da ugovorni organi u velikoj mjeri koriste ovaj manje transparentan postupak nabavke.

„Ključni problem kod usluga iz Aneksa II jeste manjak transparentnosti i njihova široka primjena. Manjak transparentnosti se prije svega ogleda u tome što nije propisano javno otvaranje ponuda kao za otvoreni postupak, a široka primjena ove vrste nabavki je problematična jer se radi o velikom broji usluga i samim tim je omogućeno da se više javnog novca potroši netransparentno“, naveo je on.

Komentarišući posljednje zakonske izmjene koje se odnose na ovu oblast Golubović kaže da je cilj zakonodavca bio usklađivanje sa pravnim regulativama EU.

„Međutim, treba biti svjestan da nisu sve evropske vrijednosti apsolutno primjenjive u našem društvu i sistemu jer se nivo korupcije kod nas i u EU jednostavno ne može porediti. Za ovakve iskorake je neophodno prvo ostvariti značajan napredak u borbi protiv korupcije, pa tek onda krenuti sa njihovom primjenom“, zaključio je on.

Ankes II kraći put za trošenje javnog novca

Kada je u pitanju praksa Zavoda da ovim putem nabavljaju zdravstvene usluge Golubović kaže da je ove institucije koriste zbog ubrzanog postupka.

„Aneks II predstavlja takozvani ”posebni režim nabavke” koji je ubrzan i znatno manje transparentan u odnosu na otvoreni postupak ili konkurentski zahtjev, a ovo je vjerovatno ovako regulisano zbog jednostavnije realizacije ovih usluga. Međutim, sve što je jednostavno, ubrzano i netransparentno podložno je zloupotrebama, pa tako i pomenute nabavke zdravstvenih usluga, posebno imajući u vidu da se radi o potrošnji zaista velike količine javnog novca“, rekao je on i napomenuo da se da se za ove usluge, prema Pravilniku o postupku za dodjelu ugovora iz Aneksa II, mogu primjenjivati i transparentniji postupci nabavke.

„U segmentu javnih nabavki preko Aneksa II na portalu javnih nabavki postoje samo okvirni izvještaji o tome koliko je novca potrošeno za navedene usluge, međutim mi ne možemo znati kome je ovaj novac isplaćen što govori o netransparentnosti ovih nabavki. Iako Zakon o javnim nabavkama, ali i Pravilnik o postupku za dodjelu ugovora iz Aneksa II insistiraju na poštovanju osnovnih principa javnih nabavki praksa pokazuje da je kroz primjenu nabavki usluga iz Aneksa II potpuno narušen princip transparentnosti jer nisu javno dostupni podaci o tome ko su dobavljači ovih usluga“, precizirao je Golubović.

Manjak transparentnosti povećava šanse za koruptivne radnje

U Transparency International (TI) BiH za CAPITAL kažu da je izmjenama Zakona o javnim nabavkama izmijenjen i Aneks II, ali da je loša strana to što je dio usluga iz ovog Aneksa sada podveden pod izuzeća od zakona, dok su ranije to bili ugovori na čiju dodjelu se primjenjivao poseban režim u skladu sa zakonom.

„Svako umanjenje obaveza raspisivanja javnih poziva odnosno javnih nabavki je korak dalje ka netransparentnosti, a gdje postoji manjak transparentnosti veće su šanse za koruptivne radnje“, kažu u Transparency International.

S druge strane, kažu da je dobra strana to što je povećana transparentnost ovog Aneksa.

Transparentnost je, dodaju, povećana na način da se sada javni pozivi na nabavku usluga iz Aneksa II objavljuju na portalu javnih nabavki u posebnom odjeljku, te ih je lakše pratiti kako sa aspekta zainteresovanih ponuđača, tako i sa aspekta monitoringa.

„Takođe, budući da je portal javnih nabavki razvijen u skladu sa zakonom i podzakonskim aktima, svaka poteškoća ili čak nemogućnost objave obavještenja, ispravke obavještenja ili čak dostavljanja izvještaja putem navedenog sistema može ukazivati na činjenicu da postupak nije sproveden u skladu sa odredbama ZJN i pratećim podzakonskim aktima“, kazali su u TI BiH.

Koliko je opravdano trošenje javnog novca?

Stručnjaci iz ove oblasti kažu da sama zamisao oko Aneksa II nije loša jer dozvoljava ugovornim organima da određene nepredviđene usluge obezbijede u toku godine, ali kao i većina stvari, problem predstavljaju zakonske mogućnosti koje se zloupotrebljavaju.

Naime, ova vrsta javnih nabavki ne mora biti predviđena planom javnih nabavki koji ugovorni organi donose početkom godine.

„Te nabavke se realizuju mimo plana prema nahođenju ugovornih organa i obično se do kraja godine revizijom tih planova naknadno ubacuju“, objašnjavaju sagovornici CAPITAL-a uz napomenu da se postavlja pitanje opravdanosti trošenja novca na taj način.